¿Existe un Primer Ministro en el Perú?

Por: Martín Belaunde Moreyra

Los medios de comunicación se refieren frecuentemente antes y ahora al Primer Ministro X o Z pero yo me pregunto si esa figura política existe realmente en el Perú. Para contestar esa interrogante es necesario hacer un breve recuento histórico con el objeto de precisar su origen. El Primer Ministro como tal proviene del desarrollo de la monarquía en Inglaterra y luego Gran Bretaña, país en el cual para limitar el poder absoluto del monarca surgió una guerra civil  y después una suerte de revolución llamada “gloriosa” en el siglo XVII que estableció una modalidad  dual de gobierno. El rey como figura indiscutida representante de la legitimidad y del poder en la nación, pero un gobierno encargado de las tareas de conducción y administración del país bajo el mando de un gabinete dirigido por un político, llamado Primer Ministro, que gozaba del apoyo del Parlamento bicameral constituido por la Cámara de los Lores y por la Cámara de los Comunes. 

Con el correr del tiempo, particularmente a fines del siglo XIX y comienzos del siglo XX, la Cámara de los Lores perdió poder político efectivo para convertirse en una suerte de ente consultivo y destino de los más importantes políticos una vez que pasaban al retiro. En ese mismo período la Cámara de Comunes se convirtió en la fuente real de poder, basado en el voto conforme al cual los “súbditos”, después “ciudadanos”, fueron titulares del derecho de voto a partir de la mayoría de edad, 21 años luego rebajado a los 18, en un principio solo los hombres y algo más tarde para  las mujeres. De acuerdo a este sistema el gobierno era y es efectivamente dirigido por un Primer Ministro, designado formalmente por el monarca, pero que necesita  de una mayoría real y efectiva de los miembros de la Cámara de los Comunes. Sin esa mayoría  que se manifiesta en votaciones periódicos dentro de dicha cámara, el Primer Ministro no está en condiciones de gobernar, debiendo renunciar, salvo que en situaciones muy especiales el Rey autorice  la convocatoria de nuevas elecciones parlamentarias que le den la mayoría necesaria.

Este peculiar sistema pasó al resto de Europa en el transcurso de los siglos XIX y XX tanto en las monarquías todavía subsistentes en ese continente como en las repúblicas surgidas como consecuencia de la Primera y de la Segunda Guerra Mundial, siendo Francia la más influyente, que hasta creó la denominación de Premier, seguida de Alemania con su Canciller como jefe de gobierno Sin embargo  se presentó la excepción de Rusia que optó por el comunismo, vigente entre 1917 y 1991, y que asumió a partir de ese año una forma aparentemente democrática con elecciones para un parlamento llamado Dieta, pero que en la práctica ha devenido en una dictadura personal de Vladimir Putin, ex coronel de la temida KGB, que en los hechos,  con la agresión a Ucrania, pretende restablecer la Unión Soviética, la modalidad imperial adoptada por la revolución comunista en 1917 para restaurar el imperio territorial de los zares.

En  el mundo la evolución política ha sido bastante diferente. Algunos países del Asia adoptaron un régimen parlamentario con un Primer Ministro liderando el gobierno como ha sido el caso de la India, Pakistán, Bangla Desh, Singapur, Malasia, entre otros y fundamentalmente el Japón. Los demás países asiáticos están gobernados por monaerquías o  dictaduras institucionalizadas como es el caso de la República Popular China bajo el mando del Partido Comunista, que ha desarrollado una economía mixta, socialista en algunos campos pero quizás realmente capitalista. Hoy día China, excluyendo a Taiwán, Estado de facto en los hechos, se ha convertida en la segunda potencia económica, militar, científica y   tecnológica   del mundo, con inversiones en todo el planeta incluyendo una enorme cartera de bonos del Tesoro de los Estados Unidos.

En el continente americano ha predominado un régimen presidencialista con una efectiva separación entre el Ejecutivo y el Legislativo siguiendo el modelo de los Estados Unidos, que no tiene ministros sino secretarios  a cargo de departamentos, cuya permanencia en el cargo depende de la voluntad del presidente. Ese sistema rige en México, Brasil, Argentina y otros países más salvo las dictaduras comunistas de Cuba, Venezuela y Nicaragua. Por cierto, que dentro de la región latinoamericana, se presentan variaciones de acuerdo al régimen constitucional prevaleciente y las costumbres  políticas de cada país en particular.

En el Perú tenemos un régimen mixto que se ha desarrollado a lo largo de las doce o más constituciones que han regido en nuestra patria desde 1821. Conforme a la vigente Constitución de 1993 el Presidente de la República es el Jefe de Estado y además   Jefe   de Gobierno con las amplias facultades enumeradas extensivamente en su artículo 118 que cuenta con 24 incisos. Pero el poder presidencial, que podría parecer absoluto a primera vista, no lo es tanto porque el Presidente de la República debe gobernar con un Consejo de Ministros,  que cuenta con su propio presidente quien propone  sus integrantes al Jefe de Estado y además la política que debe seguir el gobierno. 

Ese Consejo de Ministros, llamado también gabinete, dirige la gestión del gobierno, con la obligación del Presidente de la República de contar con la aprobación de  cada uno de sus actos, reflejado en el refrendo ministerial, sin el cual carecen de validez jurídica. Adicionalmente el Presidente del Consejo de Ministro debe solicitar la confianza del Congreso dentro del plazo de 30 días de haber asumido funciones. En el caso de que la confianza le fuere denegada o es censurado por el motivo que sea, el Presidente del Consejo de Ministros debe renunciar. En esa situación el Presidente de la República debe designar a un nuevo Presidente del Consejo de Ministros con todos sus integrantes, repitiéndose el ejercicio hasta que el Congreso les otorgue su confianza.

¿Bajo este régimen cuál es el poder real del Presidente del Consejo de Ministros? En esencia goza de cuatro grandes facultades: 1) propone a los demás ministros  del gabinete para su aprobación por el Presidente de la República; 2) es después del Presidente de la República el portavoz autorizado del gobierno; 3) coordina las funciones de los demás ministros y 4) refrenda los decretos legislativos, los decretos de urgencia y resoluciones que señalan la Constitución y la ley (Artículos 119 y 123).  Sin embargo, hay una facultad adicional quizás implícita pero no menos real, las leyes aprobadas por el Congreso deben  ser promulgadas por el  Presidente  de  la República, salvo que sean observadas para su reconsideración por el Congreso (Artículo 108). En cualquiera de esas dos situaciones se requiere la aprobación del gabinete y además la firma del Presidente del Consejo de Ministros para la promulgación de la ley y su posterior publicación en El Peruano. 

Es indispensable tener presente que sin el cumplimiento de la promulgación de la ley conforme a los anteriores requisitos simplemente no hay ley a pesar de haber sido aprobada por el Congreso. Entonces podemos llegar a la conclusión, que si bien el Presidente del Consejo de Ministros no es un Primer Ministro tal como se le conoce en los regímenes parlamentarios del mundo, al no ser el Jefe de Gobierno ni haber sido elegido directa o indirectamente como tal, si tiene facultades que lo acercan a esa función y que convierten al sistema político y constitucional del Perú, en un régimen mixto tal vez único en el planeta tierra con semejantes características.

Martín Belaunde Moreyra. 
Bachiller en Derecho y Abogado por la PUCP y Magíster en Derecho Civil y Comercial por la USMP. Abogado en ejercicio especializado en Derecho Minero e Hidrocarburos. Autor del libro “Derecho Minero y Concesión”. Ha sido Vice Decano, y Decano del Colegio de Abogados de Lima, y Presidente de la Junta de Decanos de los Colegios de Abogados del Perú y en el ámbito público: Embajador del Perú en Argentina y Congresista de la República del Perú en el período 2011-2016.