Perú tiene, hoy, 69 establecimientos penitenciarios diseñados para albergar a poco más de 41,700 personas. En diciembre de 2025 alojaban, entre población intramuros y en regímenes de medio libre, más de 105,000 mil. Todos ellos totalmente hacinados. El déficit de plazas equivale, según los últimos informes del Instituto Nacional Penitenciario (INPE), es de 144% de la capacidad instalada, es decir, prácticamente hemos construido un segundo sistema penitenciario invisible, uno que no existe en el papel pero que sí existe en los pasillos, en los patios y en las celdas donde diez personas duermen donde solo caben tres. Este no es un problema de infraestructura menor. Es, en sentido estricto, un colapso del Estado en una de sus funciones más elementales: la de castigar dentro de los límites que la propia Constitución y los tratados de derechos humanos le imponen.
Como abogado, me resulta imposible leer estas cifras sin pensar en dos cosas al mismo tiempo: la legitimidad del sistema de justicia penal y la eficacia de la política de seguridad ciudadana. Ambas dependen, en última instancia, de que exista un lugar físico donde ejecutar las decisiones judiciales sin que esa ejecución se convierta, ella misma, en una nueva forma de ilegalidad. Y eso es exactamente lo que está ocurriendo en Perú.
El Tribunal Constitucional lo dijo con una claridad que rara vez usa: el sistema penitenciario peruano se encuentra en un “estado de cosas inconstitucional”. No es una opinión periodística ni un diagnóstico de organismo internacional interesado en quedar bien con la comunidad de derechos humanos. Es una sentencia vinculante, dictada a propósito de las condiciones de salud mental y de vida de la población privada de libertad, que ordena a INPE, al Ministerio de Salud y al Ministerio de Justicia adoptar medidas coordinadas y advierte que, de no revertirse el hacinamiento antes de determinados plazos, deberán cerrarse los establecimientos con los niveles más críticos de sobrepoblación. Es decir: el propio máximo intérprete de la Constitución ha puesto sobre la mesa un escenario en el que el Estado se quedaría, en los hechos, sin dónde recluir a una parte de su población penal. Que ese escenario suene absurdo no lo hace menos real; es, literalmente, la consecuencia lógica de treinta años de no construir cárceles al ritmo en que la política criminal y la criminalidad misma las ha ido llenando.
Los números respaldan la gravedad del diagnóstico. Según el World Prison Brief, el observatorio que dirigen la Universidad de Birkbeck y el Institute for Crime and Justice Policy Research, Perú ocupa el puesto 19 en el mundo entre 193 países en sobrepoblación penitenciaria, y el segundo lugar en Sudamérica, solo detrás de Bolivia. Doce de los trece países sudamericanos superan el 100% de su capacidad instalada; la excepción es Chile, que opera al 91.3% de su capacidad. Perú, en cambio, alcanzó en agosto de 2024 un nivel de ocupación de 236.1%, y esa cifra lejos de estabilizarse ha seguido creciendo: los informes estadísticos del propio INPE muestran que la sobrepoblación pasó de 133% en abril de 2024 a 144% en abril de 2025 y a 148% en diciembre de 2025. En términos simples: cada año que pasa sin una respuesta estructural, el problema no se contiene, se agrava.
Este deterioro penitenciario no ocurre en el vacío. Ocurre, precisamente, en el momento en que Perú consolida su posición como uno de los países con mayor penetración de estructuras criminales organizadas en el mundo. El Global Organized Crime Index, ubica a Perú entre los cinco países del planeta con mayor presencia de redes criminales, un dato que sorprende a quienes todavía piensan la criminalidad organizada peruana como un fenómeno marginal frente al de México o Colombia. El puntaje agregado de criminalidad de Perú (6.40 sobre 10) es, en efecto, menor al de esos países, pero eso no debe leerse como tranquilidad: significa que el crimen organizado peruano opera con una lógica distinta, más dispersa, más entreverada con la economía informal, y particularmente concentrada en la extorsión.
La extorsión es, de hecho, el síntoma más visible de esta transformación. Las denuncias ante la Policía Nacional pasaron de 2,618 en 2019 a más de 17,000 en 2023, y en 2025 el INEI reportó 26,585 casos, frente a los 22,361 del año anterior. No existe a la fecha medidas que permitan combatirla eficazmente no se ha establecido un fondo de solidaridad para las víctimas, no se ha establecido un sistema de protección y beneficios judiciales para los colaboradores (arrepentidos), no se ha analizado que el enfoque que hoy se considera más efectivo es el control financiero, hay que atacar el redito económico del delito, el incremento de las penas en ninguna parte se ha traducido en menor criminalidad, la UIF debe trabajar junto a los Bancos para identificar las transferencias hormigas con patrones recurrentes.
El país extorsionado, no es una percepción ciudadana exagerada por los medios: es una tendencia estadística sostenida, que además convive con una tasa de homicidios que ha subido de manera consistente desde 2021 cuando se ubicaba en 8.6 por cada 100 mil habitantes hasta una cifra preliminar de 10.7 en 2025. El crecimiento es de más del 24% en cuatro años. Cierto es que Perú sigue por debajo de la media latinoamericana de homicidios, que ronda los 20 por cada 100 mil habitantes; pero ese consuelo estadístico es engañoso, porque el crimen organizado peruano no necesita matar tanto como el de Ecuador y Honduras para ser igual de disruptivo: le basta con extorsionar, con copar mercados informales, con infiltrar la construcción civil y el transporte público.
¿Qué tiene que ver esto con las cárceles? Todo. Un sistema de persecución penal más agresivo frente al crimen organizado que es, además, lo que la ciudadanía exige con el 85.5% de la población declarando sentir inseguridad para los próximos doce meses implica, inevitablemente, más detenciones preventivas, más sentencias efectivas, más ingresos al sistema penitenciario. Si el aparato de justicia responde con mayor dureza a la extorsión y al crimen organizado sin que exista capacidad de albergue proporcional, lo único que se logra es trasladar el colapso de la calle a la cárcel. Y una cárcel colapsada no rehabilita: reproduce el crimen que dice combatir. Los propios informes de inteligencia han documentado cómo, dentro de penales hacinados y con un número de agentes del INPE que no ha crecido al ritmo de la población penal, ingresan de manera sistemática antenas, teléfonos celulares y routers satelitales que permiten a organizaciones criminales seguir operando extorsionando, coordinando sicariatos desde dentro de los muros que se supone deben contenerlas.
Hay, sin embargo, un matiz que cualquier proyecto técnico serio de construcción penitenciaria debe incorporar, porque de lo contrario corre el riesgo de proponer la solución equivocada al problema correcto. El delito por el cual más personas ingresaron a prisión en Perú durante 2024 y 2025 no fue el robo agravado ni el narcotráfico: fue el incumplimiento de la obligación alimentaria. Más de seis mil personas 2.35% del total de ingresos están hoy privadas de libertad por no pagar pensiones alimenticias, la cárcel no cobra deuda ni resuelve el problema del menor, una cifra que supera en número a quienes ingresaron por delitos considerablemente más graves. Esto no es un dato anecdótico: es una llamada de atención sobre el diseño mismo de la política penitenciaria. En diciembre del 2025 este delito represento 17.5% de todos los nuevos ingresos a prisión. En el Congreso fenecido mas bien se pensaba en agravar el problema en lugar de resolverlo al plantear que se duplique el plazo de prescripción de la acción penal en este delito, en la región al contrario la alternativa ha sido sacar el peso de la cárcel y trasladarlo al patrimonio presente o futuro, haciendo que la retención sea obligatoria para todo aquel que sea deudor en el futuro del alimentante, así como impedimentos para inscribir bienes como inmuebles o vehículos futuros hasta no pagar la deuda, no planteo eliminar la obligación ni la consecuencia lo que planteo es cambiar el castigo y reservar la vía penal solo para el ocultamiento doloso de bienes.
Construir mega penales de alta seguridad para alojar a deudores alimentarios sería un despropósito técnico y presupuestal. El proyecto de infraestructura que el país necesita no puede ser homogéneo: requiere diferenciar, desde el diseño arquitectónico y desde la política criminal, entre la población que exige régimen cerrado y de alta seguridad vinculada a crimen organizado, extorsión, secuestro, sicariato y narcotráfico y aquella que podría gestionarse con mecanismos alternativos a la privación de libertad, como el trabajo comunitario supervisado, los grilletes electrónicos o los establecimientos de régimen abierto. Sin esa diferenciación, cualquier inversión en nuevas cárceles corre el riesgo de perpetuar el mismo problema que hoy denunciamos: gastar en infraestructura sin resolver el hacinamiento donde realmente importa.
Aquí conviene hacer un ejercicio de honestidad presupuestal que rara vez se hace en el debate público: comparar el costo fiscal de construir cárceles con el costo económico, social e institucional de no construirlas. Un sistema penitenciario colapsado no solo vulnera derechos fundamentales de la población reclusa, exponiendo al Estado peruano a responsabilidad internacional ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos por trato cruel, inhumano o degradante. También erosiona la función resocializadora de la pena, incrementa la reincidencia, y esto es lo que menos se discute convierte a los propios penales en centros de operaciones del crimen organizado que se pretende combatir. El 78% de la población penitenciaria peruana corresponde a reos primarios: personas que, en teoría, aún podrían ser recuperadas para la sociedad si el sistema cumpliera su función rehabilitadora. Mantenerlas en condiciones de hacinamiento crítico definido técnicamente como aquel que excede el 20% de la capacidad de albergue no solo es una violación de estándares mínimos; es, desde una perspectiva estrictamente utilitaria de política pública, una fábrica de reincidencia financiada con recursos del propio Estado.
Desde mi experiencia como abogado vinculado al diseño de proyectos, creo que la discusión pública sobre “construir más cárceles” suele quedarse en el titular y perder de vista los elementos que realmente determinan si una inversión de esta magnitud tiene sentido técnico y financiero. Cualquier expediente técnico responsable debería partir de al menos cuatro elementos que los datos aquí expuestos ya permiten anticipar.
Primero, una proyección demográfica penal sería, que no se limite a extrapolar el crecimiento histórico de la población carcelaria, sino que incorpore el efecto esperado del combate más agresivo a la extorsión y al crimen organizado sobre el número de detenciones preventivas y sentencias efectivas. Si el Estado va a endurecer la persecución penal, como parece ser la tendencia, la infraestructura debe dimensionarse para ese escenario, no para el actual.
Segundo, una clasificación de la infraestructura por nivel de seguridad, que reconozca que no toda la población penitenciaria requiere el mismo tipo de establecimiento. Los penales de alta seguridad, como Cochamarca en Pasco, Challapalca en Puno, Ancón I y II son los únicos que hoy operan dentro de su capacidad; eso no es casualidad, sino el resultado de una gestión más rigurosa de los ingresos. Replicar ese estándar de gestión, más que solo el estándar constructivo, debería ser parte del diseño.
Tercero, mecanismos alternativos a la privación de libertad para los delitos de menor lesividad como ya se ha dicho en los casos de incumplimiento de obligación alimentaria, que permitan liberar capacidad instalada sin sacrificar la función punitiva del Estado ni la protección de las víctimas. Los delitos tributarios y financieros, los delitos culposos, delitos contra el patrimonio de menor lesividad, violencia intrafamiliar y de genero vinculados a orden de alejamiento, delitos de mala praxis todos ellos podrían ser objeto de grilletes electrónicos que tuve la oportunidad de legislar su aplicación cuando fui Presidente de la Comisión de Justicia del Congreso.
Y cuarto, un componente de gobernanza carcelaria que aborde el problema de fondo detrás del ingreso de celulares, antenas y reuters satelitales a los penales: el número de agentes del INPE no ha crecido al ritmo de la población penitenciaria, y ningún metro cuadrado adicional de infraestructura resolverá el hacinamiento si la capacidad operativa de control sigue rezagada.
A estos cuatro elementos debe sumarse un quinto factor crítico que, desde la gerencia de proyectos de construcción, suele ser el verdadero sepulturero de la infraestructura pública en el país: los cuellos de botella técnicos para la ejecución física y la obtención de la licencia social. En el papel, el Estado puede diseñar el penal perfecto, pero en la práctica, conseguir y sanear un terreno de 15 a 20 hectáreas la huella mínima para un complejo con anillos de seguridad y áreas de resocialización choca con la caótica realidad registral peruana. Las superposiciones de títulos y las invasiones paralizan las expropiaciones en el Poder Judicial durante años. Y si, para evitar esto, el Estado decide ubicar los penales en zonas desérticas o de extrema lejanía, el costo de instalar redes matrices de agua, alcantarillado y energía para miles de internos multiplica el presupuesto operativo hasta volverlo inviable para el Ministerio de Economía.
A esta barrera técnica se suma el rechazo vecinal. Ningún alcalde quiere una cárcel en su jurisdicción porque, ante el desgobierno penitenciario actual, los penales deprecian el valor inmobiliario circundante y atraen mafias y tramitadores a los distritos receptores. Frente a esto, los alcaldes utilizan su autonomía constitucional como arma de bloqueo, negando el cambio de zonificación o retrasando indefinidamente las licencias de edificación. El Ejecutivo intenta imponer los proyectos por la fuerza de la ley declarándose de necesidad pública, pero el Estado siempre termina retrocediendo y paralizando la obra ante el primer bloqueo de carreteras o protesta comunal.
Para romper este entrampamiento, el derecho y la economía institucional ofrecen una salida que el Congreso debería debatir con urgencia: la creación de un ‘Canon Penitenciario’. Así como existe un canon minero para compensar a las regiones por las externalidades de la extracción, un canon penitenciario garantizaría que un porcentaje del presupuesto del sector Justicia o transferencias directas del erario nacional se destinen anualmente, por ley, al municipio que alberga la prisión. No se trata de promesas de obras paralelas que el Ejecutivo luego incumple, sino de un fideicomiso permanente que le permita al distrito receptor financiar su propia seguridad ciudadana, pavimentación y postas médicas. Solo cuando las comunidades perciban que albergar un penal trae beneficios económicos tangibles, inembargables y blindados por la ley, dejarán de utilizar la burocracia municipal como herramienta de sabotaje.
Los cuadros comparativos regionales ofrecen algo más valioso que el simple dato de que Perú está mal ubicado en el ranking: ofrecen un contraste de modelos. Chile es, en Sudamérica, el único país que opera por debajo de su capacidad instalada, con un nivel de ocupación de 91.3%. No es que Chile tenga menos delincuencia o una política criminal más laxa de hecho, atraviesa su propio y muy discutido debate sobre crimen organizado transnacional en los últimos años; lo que tiene es una política penitenciaria que ha combinado, durante más de una década, inversión sostenida en infraestructura con un uso más amplio de penas alternativas a la privación de libertad para delitos de menor gravedad, y con una gestión más profesionalizada de Gendarmería. El resultado no es un sistema sin tensiones, pero sí uno que no opera permanentemente al borde del colapso operativo.
En el extremo opuesto está Bolivia, con una sobrepoblación de 174.1% y un nivel de ocupación de 274.1%, el peor registro de la región. El caso boliviano es, en cierto sentido, una advertencia anticipada de hacia dónde se dirige Perú si la tendencia de crecimiento del hacinamiento de 133% a 148% en menos de dos años, según los propios informes del INPE, continúa sin corrección estructural. No es casual que ambos países compartan, además del hacinamiento, una combinación similar de economía informal extendida, presencia de economías ilícitas ligadas al narcotráfico, y una capacidad estatal de inversión en infraestructura pública que históricamente ha sido reactiva antes que planificada. La lección no es que Perú vaya a convertirse en Bolivia de la noche a la mañana, sino que las trayectorias de deterioro penitenciario, una vez que superan ciertos umbrales críticos ,el propio Comité Europeo para los Problemas Criminales fija ese umbral en un 20% de sobrepoblación como el punto en que se configura hacinamiento propiamente dicho, tienden a ser difíciles de revertir sin una intervención presupuestal de gran escala, sostenida en el tiempo y blindada frente a los ciclos políticos de corto plazo que en Perú han caracterizado, lamentablemente, casi cualquier política de Estado en materia de seguridad y justicia.
Vale la pena además notar que el problema no es exclusivamente peruano ni exclusivamente boliviano: doce de los trece países sudamericanos superan hoy el 100% de su capacidad penitenciaria. Esto sugiere que existe un patrón estructural regional vinculado a las limitaciones fiscales de los Estados latinoamericanos, al endurecimiento de las políticas de persecución penal frente al avance del crimen organizado, y a la debilidad histórica de los sistemas de penas alternativas que trasciende la gestión de un gobierno en particular. Pero reconocer que el problema es regional no exime a Perú de la responsabilidad de resolverlo dentro de sus propias fronteras, ni convierte en aceptable que ocupemos el segundo peor lugar de Sudamérica en esta materia.
El Perú lleva más de una década discutiendo, en distintos gobiernos, la necesidad de nuevos penales, y lleva la misma cantidad de tiempo sin resolverla de manera estructural. Mientras tanto, la criminalidad organizada se ha consolidado, la extorsión se ha vuelto una economía paralela con presencia nacional, y el propio sistema que debería contener a quienes cometen esos delitos se ha convertido, por omisión presupuestal y por falta de planificación, en un espacio donde el crimen organizado encuentra condiciones para seguir operando.
No hay solución de seguridad ciudadana sostenible en el mediano plazo que no incluya, como uno de sus pilares, un sistema penitenciario que efectivamente cumpla su función. Se puede y se debe discutir el diseño específico: cuántos penales, de qué nivel de seguridad, con qué modelo de gestión, financiados con qué instrumento de deuda pública. Lo que ya no admite discusión, a la luz de las cifras oficiales del propio Estado peruano, es que la inacción tiene un costo, y que ese costo lo estamos pagando todos los días, en forma de extorsiones que se coordinan desde dentro de las cárceles, de sentencias del Tribunal Constitucional que advierten sobre el cierre de establecimientos penales, y de una población privada de libertad que, en su inmensa mayoría, podría reinsertarse si el Estado le diera la oportunidad estructural de hacerlo.
Construir cárceles no es una política popular. No genera votos ni titulares celebratorios. Pero es, en este momento de la historia peruana, una de las inversiones en seguridad con mayor retorno social posible: cada plaza penitenciaria bien diseñada y bien gestionada es, al mismo tiempo, una plaza menos de hacinamiento, una oportunidad más de rehabilitación efectiva, y un espacio menos de operación para el crimen organizado que hoy opera, con extraña comodidad, tanto en las calles como dentro de los muros que deberían contenerlo.
Rolando Sousa
Abogado por la Universidad de Lima. Socio Fundador del Estudio Sousa & Nakazaki Abogados. Ex congresista de la República (período 2006-2011), donde ocupó el cargo de Presidente de la Comisión de Justicia y Derechos Humanos por dos años consecutivos.
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